Ministr zdravotnictví proti Nová kliknutí - Minister of Health v New Clicks
New Clicks South Africa (Pty) Ltd proti Tshabalala-Msimang a Another NNO; Farmaceutická společnost Jihoafrické republiky a další v.Tshabalala-Msimang a další NNO 2005 (2) SA 530 (C) je důležitým případem jihoafrického správního práva. Upozorňujeme však, že v této věci bylo podáno odvolání, nejprve k Nejvyššímu odvolacímu soudu a poté k Ústavnímu soudu, kde různé rozsudky Chaskalson, Ngcobo, Sachs, Moseneke a další měly dalekosáhlé účinky na správní právo v Jižní Africe. Tento článek pojednává o prvním slyšení této záležitosti v provincii Cape Province. Konečný rozsudek je uveden na SAFLII as Ministr zdravotnictví a další proti New Clicks South Africa (Pty) Ltd a další (CCT 59/2004) [2005] ZACC 14.[1]
Fakta
Žalobci požadovali přezkoumání a zrušení doporučení cenového výboru a nařízení přijatých na základě Zákon o léčivých přípravcích a souvisejících látkách.[2] Předpisy se zabývaly novým cenovým systémem pro léky v Jižní Africe, jakož i výdajovými poplatky a velkoobchodními cenami. Výbor pro ceny zaujal zastoupení jménem zúčastněných stran. Po tomto procesu poskytla prvnímu respondentovi doporučení v podobě návrhů předpisů. Ty byly poté zveřejněny jako konečné předpisy.
Rozsudek
První otázkou před soudem bylo, zda jednání Výboru pro ceny představovalo správní řízení. Yekiso J, pro většinu, zahájil svou analýzu následovně:
K tomu, aby jednání výboru pro ceny představovalo správní žalobu proti žalobcům, by měl existovat správní právní vztah založený na autoritativní moci. Tento vztah zahrnuje prvek podřízenosti předmětu tohoto správního právního vztahu, kterým by v případě tohoto řízení měli být žalobci. Použití autoritativní síly předpokládá správní právní vztah mezi orgánem státu jako subjektem správního právního vztahu a objektem, kterým by mohl být buď jednotlivec, nebo skupina jednotlivců jako předmět takového vztahu.[3][4]
Yekiso J poté odkázal na článek 33 Ústavy a na definiční oddíl Zákon o podpoře správního soudnictví (PAJA) a pokračovala následovně:
Ve smyslu této definice musí mít jednání, aby představovalo definovanou správní žalobu, přímý, vnější právní účinek a nepříznivě ovlivnit práva jednotlivce nebo skupiny. Na první pohled se zdá, že definice správního řízení v oddíle 1 zákona o podpoře správního soudnictví omezuje rozsah správního řízení v oddíle 33 ústavy. To, zda takové promlčení odpovídá požadavkům promlčecí doložky v článku 36 Ústavy, a tudíž přejde, nevyžaduje v tomto řízení rozhodnutí. Z této definice vyplývají následující prvky pojmu správní akce, jmenovitě:
* rozhodnutí
* má administrativní povahu
* provedeno ve smyslu ustanovení o zmocnění
* to zákon výslovně nevylučuje
* který nepříznivě ovlivňuje práva a
* který má přímý, vnější právní účinek.
Má-li být jednání výboru pro ceny předmětem přezkumu ve smyslu oddílu 6 zákona o podpoře správního soudnictví, musí obsahovat všechny prvky vyjmenované v předchozím odstavci, v opačném případě nemůže být stížnost na jednání předmětem přezkumu, pokud jde o podpora spravedlivého správního aktu. Pokud jednání Výboru pro ceny nespadá do oblasti působnosti definice správních opatření obsažené v oddíle 1 zákona o podpoře správního soudnictví, pak bude třeba určit, zda je jednání Výboru pro ceny nad rámec soudního řízení. Posouzení. Všechny tyto otázky budou stanoveny v průběhu tohoto rozsudku. Abychom se vrátili k Výboru pro ceny, je třeba připomenout, že jde o výbor, který byl jmenován a zřízen ve smyslu § 22G odst. 1 zákona. Jeho úkolem bylo formulovat doporučení, která, pokud budou přijata, umožní prvnímu respondentovi vydat nařízení týkající se zavedení transparentního systému stanovení cen pro všechny léky a plánované látky prodávané v republice a za odpovídající výdajový poplatek, který bude účtovat lékárníkem nebo osobou s licencí ve smyslu § 22G odst. 1 písm. a) zákona. V souladu se svým mandátem výbor formuloval požadovaná doporučení, která předložil prvnímu respondentovi ke schválení. Bylo na prvním respondentovi, aby přijal nebo odmítl doporučení, jak byla formulována. Právě tato doporučení jsou předmětem stížnosti žalobců na základě toho, že jednání Výboru pro ceny při plnění jeho funkcí při formulaci doporučení představuje správní opatření ve smyslu zamýšleného pojmu v oddíle 1 zákona o podpoře spravedlivého správního práva.
Aby jednání Výboru pro ceny představovalo správní žalobu ve smyslu tohoto pojmu ve smyslu zákona o správním soudnictví, mělo by to spadat nejen do oblasti působnosti této definice, ale přinejmenším bude mít obsahovat tyto prvky, které jsem uvedl v bodě [35] tohoto rozsudku. Nejdůležitější z těchto prvků je podle mého názoru to, že doporučení by měla nepříznivě ovlivnit práva a měla by mít přímý vnější právní účinek. Dovoluji si v této fázi navrhnout, že takové jednání nebo jednání by mělo ovlivnit práva dotyčné osoby přímo, nikoli nepřímo. Jakmile byla doporučení formulována a předložena prvnímu odpůrci k přijetí, v této fázi, tedy před jejich přijetím prvním odpůrcem, neměla přímý dopad na žádné ze stávajících práv nebo legitimních očekávání žalobců. Taková doporučení neměla žádnou sílu ani účinek na žádného ze stěžovatelů. Byla to pouhá doporučení. Pro žalobce nebyly závazné, a nelze je tedy vykládat tak, že by měly jakýkoli přímý, vnější právní účinek. Stěžovatelé nepocítili žádný účinek doporučení.
Doporučení před jejich přijetím prvním respondentem nezatěžovala žalobce, ani v této fázi neodstranila práva žádného z navrhovatelů. I kdybychom připustili, že Výbor pro ceny je státním orgánem, podle mého názoru je těžko představitelné, že by formulace doporučení, která může mít konečný účinek až po vyhlášení do regulace, mohla být považována za výkon veřejného Napájení. Přímý, právní účinek uvažovaný v definici správního řízení nemůže být podmíněný ve smyslu čekajícího přijetí prvním odpůrcem. Podle mého názoru a pouze z důvodů uvedených v tomto a předchozím bodě lze chování a činnosti Výboru pro ceny stěží vykládat jako představující správní žalobu, ani nespadají do oblasti působnosti definice správního jednání jak je definováno v oddíle 1 zákona o správním soudnictví. Kromě toho, aby činnosti Výboru pro ceny mohly představovat správní opatření, mělo by takové jednání, pokud jde o definici správního opatření, mít, pokud jde o žalobce, „přímý právní účinek“. Aby každá akce měla přímý účinek, musí zjevně ovlivnit dotyčnou osobu přímo, nikoli nepřímo. Někteří autoři, zejména de Ville, zastávají názor, že přímý účinek vyžaduje konečnou platnost správy práv, což by vylučovalo předběžné kroky ve vícestupňových rozhodnutích. To by zahrnovalo vypracování zpráv před přijetím rozhodnutí a jakékoli přípravy přípravné k přijetí rozhodnutí. Pokud jde o pojem právní účinek, podle mého názoru by to mělo znamenat, že správní žaloba nebo rozhodnutí musí být právně závazným určením práv jednotlivce. Jinými slovy, doporučení představující správní žalobu musí buď stanovit, změnit, nebo zrušit stávající práva. Doporučení výboru nemají žádný z těchto atributů. Zásady správního soudnictví se vztahují pouze na správní opatření a doporučení Výboru v tomto ohledu nedosahují.
V rozsahu, v němž se žalobci snaží o přezkoumání a zrušení doporučení ve smyslu ustanovení zákona o podpoře správního soudnictví, nemůže žalobní stížnost žalobců z tohoto důvodu uspět pouze z toho důvodu, že jednání výboru, zakončená doporučeními, nepředstavuje správní žalobu ve smyslu zákona o správním soudnictví.[5]
Poté, co Yekiso J zjistil, že doporučení nelze přezkoumat, pokud jde o PAJA, rozhodl, že doporučení je přesto přezkoumatelné ve smyslu obecného práva a článku 33 ústavy.[6] Poté se otočil, aby zvážil, zda schválení samotných předpisů spadá pod definiční část PAJA:
Tvorba nařízení, která je zjevně legislativní správní žalobou, na rozdíl od soudní a čisté správní žaloby, není výslovně uvedena v definici pojmu „rozhodnutí“ v oddíle 1 zákona o podpoře správního soudnictví. Lze tedy říci, že „tvorba pravidel“ byla záměrně vynechána z definice pojmu „rozhodnutí“, a pokud ano, zda bylo záměrem zákonodárce nezahrnout „tvorbu pravidel“ do definice správní žaloby? Vytváření předpisů, následné vyhlášení a vymáhání těchto předpisů upravuje obecný správní právní vztah oproti individuálnímu správněprávnímu vztahu. První je to, co by představovalo „správní opatření ovlivňující veřejnost“, jak je uvedeno v oddíle 4 zákona o podpoře správního soudnictví. To by zjevně vyžadovalo vytvoření a vyhlášení takové regulace postupem podle čl. 4 odst. 1 zákona o podpoře správního soudnictví. Postupu podle čl. 4 odst. 1 zákona o podpoře správního soudnictví by samozřejmě předcházelo rozhodnutí tento postup dodržet. Rozhodnutí použít tento postup by představovalo rozhodnutí přijaté ve smyslu § 4 odst. 1 zákona o správním soudnictví. Nyní bylo z definice správní žaloby konkrétně vyloučeno přijetí rozhodnutí nebo nepřijetí rozhodnutí ve smyslu oddílu 4 odst. 1.
Je možné, že opomenutí odkazovat na legislativní správní opatření při definici pojmu „rozhodnutí“ v oddíle 1 a konkrétní vyloučení z přijetí rozhodnutí nebo nepřijetí rozhodnutí ve smyslu oddílu 4 odst. 1 je ukazatel nebo indikace úmyslu vyloučit „tvorbu pravidel“ z rozsahu správních opatření? Podle mého názoru nemohl zákonodárce zamýšlet jinak. Stručně řečeno, podle mého názoru nebylo záměrem zákonodárce zahrnout tvorbu pravidel do definice správního řízení a do jeho rozsahu, jak je definováno v oddíle 1 zákona o podpoře správního soudnictví. V rozsahu, v jakém lze tvorbu pravidel chápat jako provádění vnitrostátních právních předpisů, jak je uvedeno v čl. 85 odst. 2 písm. A) ústavy, stanoví tato druhá část ústavy „provádění vnitrostátních právních předpisů s výjimkou případů, kdy ústava nebo zákon Parlament stanoví jinak “. V tomto případě zákon o podpoře správního soudnictví, který je zákonem parlamentu, stanoví jinak.
Ještě jednou musím znovu zopakovat, že skutečnost, že tvorba pravidel nepředstavuje správní opatření, neznamená, že samotná nařízení jsou mimo soudní kontrolu. Nařízení podléhají přezkumu na základě zásady legality, zásad obecného práva, pokud tyto zásady obecného práva nejsou v rozporu s ústavou, ustanoveními čl. 33 odst. 1 ústavy a dalšími příslušnými ustanoveními ústava. Dávám těmto připomínkám na paměti to, co řekl Ústavní soud v Farmaceutičtí výrobci SA a další: In Re Ex Parte, prezident Jihoafrické republiky a další že kontrola veřejné moci je vždy ústavní záležitostí.[7]
Yekiso J zvážil tuto otázku později v rozsudku a řekl takto:
V bodě [49] tohoto rozsudku jsem již rozhodl, že nařízení nepředstavují správní akt ve smyslu pojmu definovaného v oddíle 1 zákona o podpoře správního soudnictví. Toto rozhodnutí jsem si dobře uvědomil poznámkami O'Regana J. Bato Star Fishing (Pty) Ltd proti Ministr životního prostředí a cestovního ruchu a další kde učená spravedlnost řekla:
„Grundnorma správního práva se nyní nachází na prvním místě, nikoli v nauce o ultra vires, ani v doktríně parlamentní svrchovanosti, ani v samotném obecném právu, ale v zásadách naší ústavy. Obyčejné právo informuje o zásadách Paja a Ústavě a odvozuje svou sílu od Ústavy. Rozsah, v jakém bude obecné právo nadále relevantní pro správní přezkum, bude třeba rozvíjet případ od případu, protože soudy vykládají a uplatňují ustanovení PAJA a ústavy. “
Toto rozhodnutí jsem učinil také dobře vědomým poznámkám Ústavního soudu v roce 2005 Ministr vnitra v. Eisenberg [2003 (8) BCLR 838 (CC), body 52 a 53], že v tomto ohledu není nutné zkoumat příčiny soudního přezkumu správní žaloby, které nespadají do působnosti podpory správního soudnictví Akt. Nařízení, která jsou předmětem tohoto přezkumu, jak jsem již určil, nespadají do oblasti působnosti zákona o podpoře správního soudnictví. Znovu opakuji, že je možné přezkoumat předmětná nařízení na základě zásady legality a zejména jiných ustanovení Ústavy, doložky správního soudnictví.[8]
Podle rozhodnutí menšiny Traverso DJP také zvažoval, zda doporučení a předpisy představují správní opatření. Na rozdíl od Yekiso J Traverso DJP zjistil, že doporučení představovalo administrativní akci v rámci definice sekce PAJA. Argumentovala takto:
Jedním ze vznesených problémů je, zda je možné v rámci PAJA přezkoumat vypracování doporučení Výborem pro ceny. [Poradce pro první respondenty] uvedl, že doporučení výboru pro ceny nelze přezkoumat, protože se nejedná ani o „správní opatření“, ani o „rozhodnutí“, jak je definováno v PAJA. Tvrdil, že „doporučení“ Výboru pro ceny má čistě poradní povahu, a proto nespadá do definice rozhodnutí obsažené v oddíle 1 písm. V) zákona PAJA. Souhlasím s [právním zástupcem prvního respondenta], že na doporučení Výboru pro ceny se nevztahují ta „rozhodnutí“ uvedená v oddíle 1 písm. V) písm. A) až f) zákona PAJA. Oddíl 1 (v) (g) je problematičtější. Jeho znění je mnohem širší a jedná se o typické ustanovení „catch all“. [Právní zástupce prvního respondenta] však tvrdil, že slova „jakýkoli jiný akt ... správní povahy“ by měl být vykládán restriktivně a s odkazem na druhy rozhodnutí uvedené v odst. 1 písm. V) písm. A) - f) . Pro toto podání se spoléhal na ejusdem generis princip, protože existuje zřetelný rod rozhodnutí uvedených v této definici. Nemohu souhlasit. Znění tohoto pododdílu nejprve objasňuje, že činnosti uvedené v oddíle 1 písm. V) bodech a) až g) nejsou vyčerpávající. To připustil [rada pro prvního respondenta]. Zadruhé, ve znění čl. 1 písm. V) bodu g) nic nenasvědčuje tomu, že by se slova „jakýkoli jiný úkon nebo věc správní povahy“ vztahovala pouze na úkony nebo věci patřící určitému “rod". PAJA byla konkrétně uzákoněna, aby provedla ústavní právo občanů na spravedlivé správní kroky. Týká se to všech forem správních opatření, nejen omezujících"rod"aktů správní povahy. (Viz Asociace farmaceutických výrobců SA: bývalý prezident Jihoafrické republiky 2000 (2) SA 674 CC; JR de Ville: Soudní přezkum správního řízení v Jižní Africe u str. 39.)
Cenový výbor byl jmenován, aby vydal doporučení. Jak později ukážu, je nesporné, že tato doporučení jsou jurisdikčním předpokladem pro vydání doporučení. Podle mého názoru je jasné, že doporučení by mohla nepříznivě ovlivnit nejen práva členů farmaceutického průmyslu, ale také práva spotřebitelů, a tedy i široké veřejnosti. Když Výbor při formulování svých doporučení zvážil veřejnou připomínku, jasně vykonávali funkci, která měla administrativní povahu. Jsem proto spokojen, že slovo „rozhodnutí“ nemá úzký význam, který navrhují respondenti.
Dalším bodem, který je třeba zvážit, je, zda by doporučení Výboru pro ceny měla „přímý vnější právní účinek“. Ze znění § 22G odst. 2 je zřejmé, že předložení doporučení výborem je specifickým a samostatným požadavkem pro tvorbu nařízení, protože ministr může pouze na základě doporučení výboru pro ceny. vytvořit předpisy. Za těchto podmínek az důvodů uvedených v předchozím bodě vyplývá, že doporučení musí mít nakonec přímý vnější právní účinek. Tato doporučení nejsou pouhým předběžným určením, vyšetřovacími akcemi nebo přechodnými kroky, které měl zákonodárce v úmyslu vyloučit z definice správního opatření. (Viz Currie & Klaaren: Benchbook zákona o podpoře správního soudnictví na 44-45.) Doporučení se naopak po vyhlášení transformují do předpisů [....] Jsem [...] spokojen s tím, že platné doporučení Ceny Výbor je jurisdikčním požadavkem platných předpisů. Platná doporučení obsahují alespoň 3 prvky:
(a) doporučení Cenového výboru, a nikoli žádné jiné osoby nebo subjektu;
(b) Cenový výbor musí na svých zasedáních přijmout a podporovat spravedlivý postup;
(c) Řádné uplatňování mysli řádně vytvořeným Výborem pro ceny ve všech prohlášeních, která mu byla předložena.
Toto jsou podle mého názoru všechny záležitosti, které přímo spadají do definice obsažené v oddíle 1 písm. V) písm. G), konkrétně „jakýkoli jiný akt správní povahy“.[9]
Traverso DJP se poté obrátil k otázce, zda přijetí předpisů představovalo či nevytvářelo také správní opatření v rámci definice poskytované AJA. Napsala (odst. 44–58)
PAJA vylučuje z definice správního řízení výkonné pravomoci a funkce národní výkonné moci podle čl. 85 odst. 2 písm. B) až e) ústavy. Je však důležité poznamenat, že nejsou vyloučeny pravomoci a funkce národní výkonné moci podle čl. 85 odst. 2 písm. A) ústavy. Oni jsou:
„85 (2) Prezident vykonává výkonnou moc společně s dalšími členy kabinetu -
a) provádění vnitrostátních právních předpisů ... “
Provádění vnitrostátních právních předpisů proto spadá pod definici správních opatření. Podle mého názoru to silně naznačuje, že tvorba nařízení spadá do definice správní akce, jak je obsažena v PAJA. Článek 33 odst. 1 ústavy stanoví, že každý má právo na správní opatření, která jsou zákonná, přiměřená a procesně spravedlivá. Ustanovení § 33 odst. 3 stanoví, že k provedení těchto práv musí být přijaty vnitrostátní právní předpisy. Pokud je třeba definici správní žaloby v PAJA přisoudit úzký význam, který se prosazuje ve prospěch prvního odpůrce, podle mého názoru by z toho vyplývalo, že PAJA neprojde ústavním rozhodnutím, protože pak neprovede účinnost § 33 odst. 1 Ústavy. Spíše než uvést v platnost Listinu práv, zejména její část 33, by se omezilo právo jednotlivce na zákonné, přiměřené a procesně spravedlivé správní kroky. Je třeba se vyhnout takovému výkladu ve prospěch výkladu, který je v souladu s ústavou. Vidět Národní ředitel státního zastupitelství v. Mohamed N.O. 2002 (4) SA 843 CC při 856 A-C. Proto docházím k závěru, že doporučení i nařízení podléhají soudnímu přezkumu. Důvody soudního přezkumu byly nyní kodifikovány v oddíle 6 PAJA, a proto, pokud se PAJA vztahuje na nařízení, musí být důvody přezkumu umístěny v oddíle 6 PAJA (Bato Star Fishing (Pty) Ltd proti Ministr životního prostředí a cestovního ruchu 2004 (7) BCLR 687 CC při 705 B-D). Ale jak jsem uvedl dříve, i když se mýlím v závěru, že se PAJA vztahuje na tvorbu pravidel, pak lze nařízení napadnout na základě konvenčních důvodů podle výše uvedené ústavy.
Viz také
Reference
- New Clicks South Africa (Pty) Ltd v Tshabalala-Msimang a Another NNO; Farmaceutická společnost Jihoafrické republiky a další proti Tshabalala-Msimang a další NNO 2005 (2) SA 530 (C).